Werbeverbote in der Freien und Hansestadt Hamburg
BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG 18. Wahlperiode
Drucksache
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05. 10. 04
Große Anfrage
der Abgeordneten Klaus-Peter Hesse, Dr. Andreas Mattner, Dr. Natalie Hochheim, Hans-Detlef Roock, Barbara Ahrons (CDU) und Fraktion vom 06.09.04 und
Antwort des Senats
Betr.: Werbeverbote in der Freien und Hansestadt Hamburg In Hamburg gibt es Werbeverbote an bestimmten Gebäuden sowie für Veranstaltungen an und auf der Alster. Insbesondere bei der Ausrichtung internationaler Wettbewerbe im Bereich der Segel- und Ruder-Regatten kann dies zum Nachteil Hamburgs werden, da auch der Sport zunehmend auf SponsoringMaßnahmen angewiesen ist. In der Hansestadt Lübeck wird zurzeit eine Kirche restauriert, die auch für großflächige Werbung zur Verfügung steht. Durch die Bereitstellung von Werbefläche ist eine Finanzierung der Restaurierung sichergestellt und von der Stadt unterstützt worden. In Berlin war das Wahrzeichen der Stadt, das Brandenburger Tor, während seiner Restaurationsphase für längere Zeit von einem größeren Unternehmen der Telekommunikationsbranche als Werbeträger genutzt worden. Vor diesem Hintergrund fragen wir den Senat: Hamburg zeichnet sich – auch im Vergleich zu anderen Großstädten – insbesondere im innerstädtischen Bereich durch ein einmaliges, von den 5 Hauptkirchen, dem Rathaus sowie den Wasserflächen der Alster und Elbe geprägtes Erscheinungsbild aus, das auch eine Vielzahl denkmalgeschützter und denkmalwerter Gebäude umfasst. Die im Vorspann der Großen Anfrage genannte Werbung an der Lübecker Marienkirche ist unter strengen denkmalschützerischen Auflagen zugelassen worden; aufgrund derer wurde nur ein einziges Werbeposter aufgehängt. Dies vorausgeschickt, beantwortet der Senat die Fragen wie folgt: 1. Welche Möglichkeiten für Werbung im öffentlichen Raum gibt es derzeit in Hamburg? Welche Einnahmen erzielt die Stadt Hamburg derzeit auf diesem Gebiet?
Im öffentlichen Raum erlebbare Werbung (Außenwerbung) ist auf privaten Grundstücken und auf Grundstücken der Freien und Hansestadt Hamburg nach Maßgabe der in der Antwort zu 2. aufgeführten Vorschriften zulässig. Werberechte auf Grundstücken der Freien und Hansestadt Hamburg wurden vergeben an die Firmen Hamburger Außenwerbung GmbH und JCDecaux Deutschland GmbH.
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Insgesamt sind auf Staatsgrund zurzeit 10 266 hochwertige Werbeträger installiert, die für alle Wirtschaftszweige zur Verfügung stehen. Für Kultur- und Veranstaltungswerbung steht ein Sonderkontingent zu vergünstigten Konditionen zur Verfügung. Das Angebot genügt zur Befriedigung der Nachfrage. Im Jahr 2003 erzielte die Freie und Hansestadt Hamburg aus diesen Werbeverträgen Einnahmen in Höhe von 3 775 872,10 Euro. Darüber hinaus erhält die Stadt Sachleistungen in unterschiedlicher Gestalt wie der Aufstellung und Wartung von Fahrgastunterständen, Automatiktoiletten, Stadtplänen und Stadtwerbung. 2. Welche Werbeverbote bzw. welche Einschränkungen für Gebäude, Plätze oder anderen Charakteristika gibt es in Hamburg und was besagen sie konkret?
Die maßgebenden Rechtsvorschriften unterscheiden zwischen zwingenden Werbeverboten (1.), Werbeverboten mit Ausnahmevorbehalt (2.) und der Befugnis, besondere Gestaltungsanforderungen zu stellen (3.). 1. Zwingende Werbeverbote für Außenwerbung ergeben sich aus folgenden Vorschriften und Rechtsverordnungen: Allgemein sind verunstaltete und verunstaltende Werbeanlagen verboten (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 1 und Abs. 2 HBauO). § 13 Abs. 3 HBauO verbietet Werbeanlagen in folgenden Fällen: Nr.1: Werbung auf und unmittelbar an Böschungen, an Brücken, Ufern, Masten und Bäumen, Nr. 2: Werbeanlagen, die die Sicherheit des Verkehrs gefährden, Nr. 3: Werbeanlagen an öffentlichen Gebäuden repräsentativen oder städtebaulich hervorragenden Charakters, Nr. 4: Werbeanlagen in störender Häufung. Zwingende Werbeverbote bestehen weiter für Fremdwerbung in Vorgärten (§ 13 Abs. 4 HBauO), in bestimmten Baugebieten (§ 13 Abs. 5 HBauO) und außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile (§ 13 Abs. 7 HBauO). Nach § 13 Abs. 6 HBauO ist in bestimmten Baugebieten eine Werbeanlage oberhalb der unteren Dachkante verboten, sofern sie eine von der öffentlichen Verkehrsfläche aus sichtbare Hilfskonstruktion erfordert. Nach § 13 Abs. 9 HBauO in Verbindung mit der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht vom 28. April 1981 ist die Zulässigkeit dieser Art der Werbung auf die Bereiche Spitaler Straße, Reeperbahn und Steindamm beschränkt. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 10 der Verordnung zum Schutz öffentlicher Grün- und Erholungsanlagen vom 26. August 1975 ist Werbung irgendeiner Art in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen verboten. § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Straßenverkehrsordnung verbietet jede Werbung durch Schrift, Bild, Licht und Ton außerhalb geschlossener Ortschaften, wenn dadurch eine Verkehrsgefährdung entstehen kann. Das Werbeverbot gilt nach Satz 2 des Absatzes auch für innerörtliche Werbung die außerhalb der geschlossen Ortschaft zu einer Verkehrsgefährdung führen kann. Weiterhin stellen (insbesondere) Großwerbeanlagen eine selbständige gewerbliche Nutzung dar; abhängig vom jeweiligen Baugebiet und ergänzenden planerischen Feststetzungen sind sie nach §§ 29 ff. BauGB ggf. unzulässig. Weitere Verbote finden sich in Rechtsverordnungen, die auf das Hamburgische Naturschutzgesetz gestützt sind (Verbot, „Bild- oder Schrifttafeln anzubringen“ in einzelnen Schutzgebieten).
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2. Werbeverbote mit Ausnahmevorbehalt: Nach § 10 a Hamburgisches Wassergesetz ist Werbung auf der Alster, ihren Kanälen und Fleeten (einschließlich der zum Gewässer gehörenden Uferstreifen) sowie auf allen Landungsstegen dieser Gewässer grundsätzlich verboten; im Einzelfall kann Werbung ausnahmsweise zulässig sein, wenn die Werbung dem öffentlichen Wohl, einem gemeinnützigen Zweck oder dem Hinweis auf eine wasserrechtlich genehmigte Einrichtung dient, sofern die Gestaltung der Werbung im Einklang mit der Bedeutung der Alster oder ihrer Nebengewässer für das Stadtbild steht. Zur Lockerung des bisher restriktiv gehandhabten Werbeverbots werden seit 2003 auf der Alster befristete Ausnahmegenehmigungen für herausragende und Hamburgs Bedeutung als Sportstadt fördernde Wassersportveranstaltungen erteilt. Gem. § 19 Abs. 1 Hamburgisches Wegegesetz stellt Werbung auf öffentlichen Wegen eine erlaubnisbedürftige Sondernutzung dar. Nach § 9 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) sind Werbeanlagen in einem Abstand von bis zu 40 m bei Bundesautobahnen und bis zu 20 m bei Bundesstraßen sowie an Brücken über Bundesfernstraßen verboten. Nach § 9 Abs. 8 FStrG kann im Einzelfall eine Ausnahme vom Werbeverbot erteilt werden, wenn die Einhaltung des Werbeverbots zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die öffentlichen Belange nicht entgegenstehen oder Allgemeinwohlgründe dies erfordern. Im Abstand von bis zu 100 m bei Bundesautobahnen und bis zu 40 m bei Bundesstraßen bedarf die Anbringung von Werbeanlagen der Zustimmung der Straßenbaubehörde nach § 9 Abs. 6 i. V. m. Abs. 2 FStrG. Zum Schutze von städtebaulich herausragenden und besonders schutzbedürftigen Gebietsteilen der Freien und Hansestadt Hamburg finden sich Werbeverbote (regelmäßig mit „Befreiungs-“ bzw. Ausnahmevorbehalt) in folgenden Gestaltungsverordnungen: Binnenalsterverordnung vom 3. Mai 1949 (§ 3 ), Außenalsterverordnung vom 29. Mai 1953 (§ 4), Rathausmarktverordnung vom 09. September 1952 (§§ 4 bis 6), Verordnung zum Schutzes des Milieubereichs Sachsentor vom 13. Juni 1976 (§ 5), Verordnung zur Gestaltung der Palmaille vom 09. September 1952 (§ 2), Verordnung zur Gestaltung von Neu-Altona vom 13. November 1956 (§ 4), Alsterfleet-Verordnung vom 03. April 1959 (§ 2), Verordnung zur Gestaltung der Deichstraße vom 19. Februar 1974 (§ 7). Nach § 8 DenkmalschutzG bedarf die Veränderung eines Denkmals (z. B. auch durch Anbringung einer Werbeanlage) der Genehmigung. Gleiches gilt nach § 9 DenkmalschutzG, wenn die Eigenart oder das Erscheinungsbild eines Denkmals durch die Errichtung einer Werbeanlage in unmittelbarer Umgebung eines Denkmals wesentlich beeinträchtig wird. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn ihr Gründe des Denkmalschutzes entgegenstehen (§ 11 DenkmalschutzG). 3. Besondere Gestaltungsanforderungen: An Werbeanlagen, die infolge ihres Umfanges, ihrer Höhe, ihrer Lage oder ihrer erhaltenswerten Gestaltungsmerkmale das Straßenbild, Ortsbild oder Stadtbild mitbestimmen, können im Rahmen einer Ermessensentscheidung besondere Anforderungen an die Gestaltung der Außenseiten und der Dächer gestellt werden (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 3 HBauO). 3. Hat es in der Vergangenheit Ausnahmegenehmigungen gegeben? Wenn ja, weshalb und unter welchen Voraussetzungen und Auflagen?
Ja, soweit Genehmigungen erteilt wurden, erfolgte dies unter Ausnutzung eines Beurteilungsspielraums (Beschluss des OVG Hamburg vom 18. Juli 1994, siehe Antwort zu 6.), im Rahmen einer Ermessensentscheidung oder unter Erteilung von Befreiungen.
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Ausnahmegenehmigungen konnten insbesondere unter folgenden Voraussetzungen und Auflagen erteilt werden: • Besonderes öffentliches Interesse an Sportveranstaltungen und am Olympiagedanken (Befristete Befreiung nach § 7 der RathausmarktVO und Ausnahme vom Werbeverbot auf der Alster nach § 10 a Hamburgisches Wassergesetz). • Förderung des Allgemeinwohls durch Förderung des Olympischen Gedankens (Befristete Befreiung auf Grund von § 67 HBauO). • Ausübung des Ermessens nach § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 3 HBauO unter Auflagen zur Größe und farblichen Gestaltung bzw. zur Einhaltung einer bestimmten Standdauer der Werbebilder. • Befristeter Wegfall des Schutzzwecks nach § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO im konkreten Einzelfall wegen einer völligen Einrüstung des generell geschützten Gebäudes. 4. Gibt es Unterschiede zwischen den Einschränkungen beim Bewerben von Gebäuden oder Anlagen zwischen Hamburg, Berlin und anderen vergleichbaren Großstädten? Wenn ja, welche?
In anderen Städten gelten die Werberechtsvorschriften der jeweiligen Landesbauordnungen, insbesondere das Verunstaltungsverbot. Dort können darüber hinaus durch Ortsatzung (siehe § 86 Abs. 1 Nr. 1 der Musterbauordnung) besondere Anforderungen an die Gestaltung von Werbeanlagen zur Erhaltung und Gestaltung von Ortsbildern gestellt werden. Von dieser Möglichkeit haben die Städte in unterschiedlichem Maße Gebrauch gemacht. Nach bei der zuständigen Behörde vorliegenden Informationen aus den Städten haben Berlin, Bremen und Köln sich auf wenige Regelungstatbestände beschränkt und hierdurch die Anzahl von Werbeanlagen in diesen Städten erhöht. Berlin hat in Bebauungsplänen und in zwei Gestaltungsverordnungen (Unter den Linden und Boxhagener Platz) Einschränkungen für Werbeanlagen getroffen. Temporäre großformatige Werbung an Baugerüsten ist grundsätzlich von der Genehmigung freigestellt, es gibt auch keine Beschränkung hinsichtlich der Größe der Ansichtsfläche. Im Rahmen der beabsichtigten Novellierung der Bauordnung Berlins ist vorgesehen, Vereinfachungen zu erreichen und zulässige Größen neu zu bestimmen. Danach sind künftig Werbeanlagen mit einer Ansichtsfläche bis zu 2,5 m² an der Stätte der Leistung sowie veranstaltungsbezogene Werbeanlagen mit einer Ansichtsfläche bis zu 50 m², die für max. 3 Monate angebracht werden, von der Genehmigung freigestellt. Nach wie vor sind Werbeanlagen in der Umgebung von Denkmalen oder Denkmalbereichen genehmigungspflichtig. In Bremen und Köln sind für die Altstadtbereiche der Innenstädte Gestaltungsverordnungen bzw. Satzungen (Bremen: 2 Verordnungen, Köln: 3 Satzungen) erlassen worden, die auch Regelungen über Werbeanlagen enthalten. Baugerüstwerbungen sind in beiden Städten von der Genehmigung freigestellt worden, es gibt auch keine Beschränkung hinsichtlich der Größe der Ansichtsfläche. In Köln sind an mehreren Gebäuden und in Grünanlagen größere Werbeanlagen (für Wechselwerbung) zugelassen worden. Hingegen gibt es in München keine großformatige Werbung, da selbst temporäre Werbeflächen max. 25 % der Baugerüstfläche einnehmen dürfen. Es werden zunehmend einschränkende Regelungen über Werbeanlagen in Bebauungspläne, insb. in Misch-, Gewerbe- und Industriegebieten, aufgenommen. 5. Teilen die Behörden die Befürchtung, dass bei rigoroser Handhabung der Werbeverbote in Hamburg dies zu Wettbewerbsnachteilen gegenüber anderen Metropolen führen könnte?
Nein, weil die Vorschriften zur Außenwerbung unter Ausschöpfung der rechtlich vorgesehenen Möglichkeiten zur Berücksichtigung von Werbeinteressen gehandhabt werden. Im Übrigen siehe Vorbemerkung.
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6.
Gibt es für Hamburg relevante gerichtliche Entscheidungen zu Werbung im öffentlichen Raum? Wenn ja, um welche handelt es sich und welche Konsequenzen wurden vonseiten des Senats erwogen?
Satz 1: Zur Außenwerbung hat es relevante verwaltungsgerichtliche Entscheidungen mit folgendem Inhalt gegeben: • OVG Hamburg, Urteil vom 27.06.1991 Drei nebeneinander anzubringende Werbeanlagen verunstalten als störende Häufung das Straßen- Stadt und Ortsbild und sind damit unzulässig. Eine Steigerung einer bereits bestehenden werbeanlagenbezogenen Verunstaltung der Umgebung durch weitere Werbeanlagen ist nicht ausgeschlossen. • VG Hamburg, Beschluss vom 21.10.1993 Großflächige Werbung am Gebäude des Radisson-Hotels ist unzulässig. Das Hotelgebäude stellt wegen seiner außergewöhnlichen Höhe und Belegenheit im Zentrum der Stadt einen markanten Punkt in der Silhouette Hamburgs dar. Die großflächige Werbemaßnahme schafft einen optischen Schwerpunkt und verunstaltet damit wegen der Exponiertheit des Gebäudes das gesamte Stadtbild. • OVG Hamburg, Beschluss vom 28.06.1994 Es ist nahe liegend, dass der Hamburger Hauptbahnhof als öffentliches Gebäude repräsentativen oder städtebaulich hervorragenden Charakters im Sinne von § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO einzuordnen ist und eine Werbeanlage bereits deshalb unzulässig sein könnte. • OVG Hamburg, Beschluss vom 18.07.1994 und 01.06.1995 Die lediglich vorübergehende Anbringung einer Werbeanlage (z.B. a n einem Baugerüst) schließt die Annahme einer verunstaltenden Wirkung im Sinne §§ 12 und 13 HBauO nicht von vornherein aus. Anderes kann im Einzelfall dann gelten, wenn das Gesamtbild, auf das die Werbeanlage Einfluss nimmt, ohnehin bereits durch vorübergehende Einflüsse verändert ist (z. B. vollständige Einrüstung und Verhüllung eines Gebäudes). Maßgebend für die Beurteilung einer Verunstaltung ist die Frage, ob sich die Werbung im Einzelfall nach Gesamtumfang, Platzierung und Gestaltung und unter Einbeziehung der Umgebung noch im Rahmen der als Folge der Einrüstung bestehenden gestalterischen Beeinträchtigung hält. • VG Hamburg, Beschluss vom 31.08.1999, bestätigt durch Beschluss des OVG HH vom 23.09.1999 Die Werbeanlage an der Außenwand des Schwimmdocks 11 der Firma Blohm & Voss Repair GmbH ist unzulässig. Die Werbeanlage stört an diesem für das Erscheinungsbild des Hafens und damit der Stadt „kaum zu überschätzenden“ Standort empfindlich und verändert den industrieästhetischen Charakter der Docks in nicht hinnehmbarer Weise. • OVG Hamburg, Urteil vom 31.05.2001 Großwerbeanlagen stellen eine selbständige gewerbliche Nutzung dar; die planungsrechtliche Zulässigkeit einer Werbeanlage bestimmt sich danach, ob in dem Baugebiet, in dem die Werbeanlage errichtet werden soll, Gewerbenutzung zulässig ist. Satz 2: Keine. Die Verwaltungspraxis der Behörden wurde im Wesentlichen bestätigt. 7. Ist es vorstellbar, dass die zuständige Behörde bestimmte Flächen für kommerzielle Werbung im öffentlichen Raum vorhält, um einen Ausgleich zwischen Bedarf an Werbung und dem Schutze der städtischen Charakteristik zu ermöglichen?
Ja, dieser Ausgleich wird bereits zum Teil durch von der Freien und Hansestadt Hamburg abgeschlossene Werbeverträge geleistet (siehe Antwort zu 1.) Im Übrigen bestehen bei Werbeanlagen, die in den öffentlichen Raum wirken, unterschiedlich enge Grenzen (siehe Antwort zu 2.); über die Genehmigung ist jeweils im Einzelfall zu entscheiden (siehe Antwort zu 5.).
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8.
Gibt es Beispiele dafür, dass Werbung im öffentlichen Raum auch für gemeinnützige Organisationen eine zusätzliche Einnahmequelle (z. B. für die Durchführung kultureller Veranstaltungen) darstellen kann?
Der zuständigen Behörde sind keine entsprechenden Beispiele bekannt. Eine Ausnahme stellen die in der Verwaltungspraxis entwickelten Grundsätze zur Sponsorenwerbung dar.
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